Đổi mới, tăng cường đối thoại, hòa giải trong giải quyết tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính tại TAND

Phó Chánh án TANDTC Nguyễn Thúy Hiền chủ trì phiên họp của Ban chỉ đạo Đề án về đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại trong giải quyết các tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính tại TAND

Những năm gần đây, với nền kinh tế nhiều thành phần có độ mở cao, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng đã mang lại những thành tựu nổi bật về phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nhưng cũng làm gia tăng các tranh chấp dân sự, hành chính. Tính từ năm 2012 đến nay, số lượng vụ án các loại đã tăng gấp đôi với tính chất ngày càng phức tạp, đa dạng; nhiều vụ án dân sự, hành chính đã xét xử sơ thẩm, phúc thẩm nhưng vẫn tiếp tục có đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm; các bản án có hiệu lực pháp luật nhưng chậm được thi hành gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, làm giảm niềm tin của người dân và xã hội đối với công tác Tòa án. Tranh chấp được Tòa án giải quyết xong nhưng mâu thuẫn giữa các bên trong vụ việc vẫn tồn tại; cán bộ, công chức Tòa án quá tải trong công việc, số lượng biên chế chưa đáp ứng được yêu cầu so với cơ cấu tổ chức, bộ máy, nhiệm vụ, thẩm quyền của Tòa án…

Trong bối cảnh đó, TANDTC đã đề ra nhiều giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác Tòa án, tạo ra sự chuyển biến căn bản trong thực hiện các nhiệm vụ công tác nói chung và việc giải quyết, xét xử các vụ việc dân sự, hành chính nói riêng; trong đó, giải pháp đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại trong giải quyết tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính là một trong những nội dung trọng tâm.

Sự cần thiết phải đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại trong giải quyết tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính tại Tòa án nhân dân

Việc giải quyết tranh chấp bằng một phán quyết của Tòa án thường được coi là lựa chọn cuối cùng. Trái lại, hòa giải, đối thoại luôn được coi là phương thức hữu hiệu để giải quyết tranh chấp trong đời sống xã hội bởi những ưu việt của phương thức này. Hòa giải, đối thoại có thể giúp các bên giải quyết mâu thuẫn bằng chính ý chí của mình chứ không phải phán quyết của Tòa án thông qua phiên tòa xét xử; qua đó, rút ngắn thời gian giải quyết vụ việc, tiết kiệm kinh phí của Nhà nước và các bên, hàn gắn những rạn nứt trong các quan hệ xã hội, góp phần xây dựng khối đoàn kết trong nhân dân; qua việc hòa giải, đối thoại, người tiến hành hòa giải, đối thoại còn có thể giải thích, nâng cao nhận thức pháp luật cho các bên, giúp việc thi hành đạt kết quả thuận lợi...

Bởi lẽ đó, tăng cường hòa giải, đối thoại là một trong những định hướng để đạt được các mục tiêu trong nhiều lĩnh vực thể hiện tại các Nghị quyết khác nhau của Đảng và Nhà nước, như: Nghị quyết số 48, Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, Nghị quyết số 37/2012/QH13 của Quốc hội; Nghị quyết số 25-NQ/TW, Nghị quyết số 10-NQ/TW, Nghị quyết số 11-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương. Xuyên suốt những văn bản này là chủ trương, định hướng và các giải pháp để khuyến khích giải quyết một số tranh chấp thông qua thương lượng, hòa giải, trọng tài; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án; nâng cao tỷ lệ hòa giải thành các vụ việc dân sự trong toàn hệ thống Tòa án nhân dân; tập trung giải quyết những bức xúc, nguyện vọng chính đáng của nhân dân, nhất là những vấn đề liên quan đến đời sống, việc làm, đền bù thu hồi đất đai, tăng cường khối đại đoàn kết dân tộc; nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả của các thiết chế giải quyết tranh chấp kinh tế, dân sự, trọng tâm là các hoạt động thương lượng, hòa giải, trọng tài thương mại và Tòa án nhân dân các cấp, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của người dân và doanh nghiệp.

Thẩm phán Hoa Kỳ Gordon J. Low (ngồi giữa) trao đổi kinh nghiệm với hòa giải viên, đối thoại viên 

Với tinh thần đó, quy định pháp luật về hòa giải, đối thoại đã được xây dựng, sửa đổi, bổ sung trong quá trình cải cách tư pháp nhằm khuyến khích, tăng cường hòa giải, đối thoại. Hòa giải là nguyên tắc cơ bản trong tố tụng dân sự. Trong tố tụng hành chính, Tòa án cũng có trách nhiệm tiến hành đối thoại và tạo điều kiện thuận lợi để các đương sự đối thoại với nhau về việc giải quyết vụ án. Một số loại hình hòa giải, đối thoại ngoài Tòa án như: hòa giải ở cơ sở theo quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở; hòa giải tranh chấp lao động theo quy định của Bộ luật Lao động; hòa giải thương mại theo quy định của Luật Thương mại và Nghị định số 22/2017/NĐ-CP ngày 24-02-2017 của Chính phủ về hòa giải thương mại; hòa giải tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân cấp xã theo quy định của Luật Đất đai... Trong đó, đối với một số loại tranh chấp thì hòa giải ngoài Tòa án là thủ tục bắt buộc trước khi giải quyết tranh chấp tại Tòa án hoặc cơ quan khác có thẩm quyền, còn được gọi là thủ tục tiền tố tụng. Kết quả hòa giải thành có thể được Tòa án xem xét ra quyết định công nhận khi có yêu cầu.

Qua thực tiễn áp dụng, mỗi loại hình hòa giải đều đạt được những kết quả nhất định, nhưng còn nhiều hạn chế, bất cập dẫn đến chưa đáp ứng được nhu cầu, đòi hỏi của xã hội, cụ thể:

Về hòa giải, đối thoại trong tố tụng tại Tòa án: Theo thống kê của TANDTC, trong những năm qua, tỷ lệ hòa giải trong giải quyết các vụ án dân sự của Tòa án cũng đã có nhiều tiến bộ, trung bình hàng năm đạt trên 40% số vụ án dân sự phải giải quyết và cá biệt có những Tòa án, tỷ lệ này đạt tới 60-70%, nhưng tập trung chủ yếu về thuận tình ly hôn. Do đó, chưa đáp ứng đòi hỏi của tình trạng quá tải các vụ việc dân sự, kinh doanh - thương mại tại Tòa án. Tỷ lệ đối thoại thành và đình chỉ giải quyết vụ án hành chính đạt gần 8% trong tổng số vụ án đã giải quyết. Tình trạng này do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó có một số nguyên nhân chủ yếu như: Nhiệm vụ chính của Thẩm phán là xét xử nên khi hòa giải Thẩm phán gặp phải những hạn chế nhất định về quyền hạn, kỹ năng; không ít Thẩm phán chưa chú trọng đúng mức đến công tác hòa giải, đối thoại; một số quy định về trình tự, thủ tục, thời hạn, địa điểm trong hòa giải, đối thoại không linh hoạt...

Về hòa giải ngoài Tòa án: Việc hòa giải ở cơ sở theo Luật Hòa giải đạt tỷ lệ khá cao, tuy nhiên vẫn còn nhiều mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật thuộc phạm vi hòa giải chưa được phát hiện hoặc được phát hiện nhưng chưa được hòa giải, hòa giải không kịp thời, hòa giải không thành dẫn đến khiếu kiện kéo dài; chỉ có 02 Trung tâm trọng tài thương mại cung cấp dịch vụ hòa giải thương mại; tỷ lệ vụ việc được hòa giải thành tranh chấp lao động đạt 60%, nhưng số vụ được Hòa giải viên lao động thụ lý rất thấp; chưa có trường hợp nào đề nghị công nhận kết quả hòa giải thành ngoài Tòa án.

Có thể nói, một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới hiện trạng nêu trên là pháp luật hiện hành thiếu sự kết hợp giữa Tòa án và các nguồn lực hòa giải ngoài Tòa án trong quá trình hòa giải. Phương thức hòa giải ngoài Tòa án có ưu điểm là linh hoạt, nguồn nhân lực dồi dào nhưng kết quả hòa giải chỉ được thi hành khi các bên tự nguyện. Hòa giải trong tố tụng có giá trị pháp lý và được thi hành bằng quyền lực nhà nước, nếu các bên không tự nguyện nhưng vướng một số hạn chế như thủ tục hòa giải thiếu linh hoạt, sự quá tải của Thẩm phán...

Khắc phục tình trạng nêu trên, thực hiện nhiệm vụ cải cách tư pháp, Ban Chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương giao cho TANDTC nghiên cứu, xây dựng Đề án đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại trong quá trình giải quyết các vụ án dân sự, hành chính; đề xuất việc hoàn thiện cơ sở pháp lý và các điều kiện bảo đảm triển khai thực hiện phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng và yêu cầu thực tiễn. Trên cơ sở đó TANDTC đã triển khai thí điểm thành lập Trung tâm hòa giải, đối thoại tại Tòa án để tiến hành hòa giải tranh chấp dân sự, đối thoại khiếu kiện hành chính trước khi Tòa án giải quyết vụ án tại Tòa án nhân dân thành phố Hải Phòng và 09 Tòa án nhân dân cấp huyện của thành phố Hải Phòng.

Với bối cảnh pháp luật, thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế, cho thấy sự cần thiết phải đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại tại Tòa án ở Việt Nam với những chính sách mới đặc thù nhằm tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý về hòa giải, đối thoại; tạo bước cải cách đột phá trong giải quyết tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính; bảo đảm cho việc phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, xã hội hóa việc giải quyết các tranh chấp theo phương thức không đối đầu, hướng tới xây dựng các mối quan hệ trong xã hội một cách hòa bình, ổn định lâu dài.

Thí điểm về đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại tại TP. Hải Phòng và 15 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

Kết quả 6 tháng triển khai thí điểm đổi mới mô hình hòa giải, đối thoại tại thành phố Hải Phòng đạt được rất tích cực. Các Trung tâm hòa giải, đối thoại tại Tòa án ở thành phố Hải Phòng đã nhận 2.573 đơn khởi kiện; đưa ra hòa giải, đối thoại 2.399 đơn; hòa giải, đối thoại thành 1.827 đơn, đạt tỷ lệ 76,2%. Số vụ việc hòa giải, đối thoại thành 6 tháng đã giúp giảm được số vụ án tranh chấp về dân sự, hôn nhân gia đình, kinh doanh thương mại, lao động, hành chính phải giải quyết, xét xử là 598 vụ so với cùng kỳ năm 2017.

Trong số những tranh chấp được hòa giải, nhiều vụ tranh chấp dân sự, kinh doanh thương mại và khiếu kiện hành chính phức tạp, kéo dài nhiều năm, chính quyền địa phương không giải quyết được, nội bộ gia đình mâu thuẫn, mất đoàn kết nhưng sau khi được hòa giải viên phân tích dần bớt căng thẳng, chủ động thỏa thuận phân chia đất có sự chứng kiến của chính quyền địa phương; nhiều trường hợp vợ chồng được hòa giải đoàn tụ đã chủ động gọi điện cảm ơn hòa giải viên một cách rất chân thành; nhiều tranh chấp hợp đồng tín dụng, người vay trả tiền cho ngân hàng ngay tại Trung tâm hòa giải, đối thoại tại Tòa án, thỏa thuận chốt nợ, thống nhất phương án trả nợ gốc và lãi được ngân hàng đồng ý và rút đơn khởi kiện.

Đối với khiếu kiện hành chính, tuy số vụ việc đối thoại thành đạt tỷ lệ không cao nhưng đã tạo bước chuyển biến quan trọng về nhận thức đối với cả người khởi kiện và người bị kiện; qua đối thoại một số cơ quan hành chính thấy được quyết định hành chính ban hành chưa chuẩn xác đã chủ động sửa đổi, hủy bỏ quyết định để ban hành lại, người khởi kiện rút đơn khởi kiện, tạo niềm tin trong nhân dân đối với các cơ quan hành chính nhà nước.

Các đương sự đạt được đồng thuận sau khi tiến hành hòa giải

Kết quả thực hiện thí điểm tại thành phố Hải Phòng bước đầu cho thấy đây là mô hình cơ bản phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam. Tuy nhiên, vì là hoạt động thí điểm nên nguồn lực thực hiện còn hạn chế, chưa có cơ sở pháp lý để thực hiện trên phạm vi toàn quốc.

Tiếp tục củng cố và nâng cao cơ sở thực tiễn của chế định hòa giải, đối thoại tại Tòa án trước khi Tòa án giải quyết vụ việc, góp phần xây dựng dự án Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án theo hướng đổi mới, đáp ứng yêu cầu thực tiễn đề ra, tạo bước đi đột phá trong cải cách tư pháp giải quyết vụ việc dân sự, hành chính, Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương cho phép TANDTC tiếp tục thực hiện thí điểm tại thành phố Hải Phòng và mở rộng phạm vi thực hiện thí điểm mô hình này tại 15 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác, gồm: Hà Nội, Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh, Cần Thơ, Hải Phòng, Bắc Ninh, Vĩnh Phúc, Quảng Ninh, Thanh Hóa, Nghệ An, Quảng Nam, Khánh Hòa, Đồng Nai, Bình Dương, Long An và Thái Bình. Việc thực hiện thí điểm dự kiến bắt đầu thực hiện từ 1/11/2018.

Một số giải pháp nhằm đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại giải quyết tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính tại Tòa án nhân dân

Đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại trong giải quyết tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính là yêu cầu tất yếu nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp trong xã hội. Tuy nhiên, một trong những hạn chế lớn nhất cản trở áp dụng mô hình này là sự thiếu hụt của khung pháp lý.

Nghiên cứu, xây dựng Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án: Nhằm tạo ra bước trong cải cách đột phá trong giải quyết tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính, TANDTC đã đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, báo cáo Quốc hội cho bổ sung dự án Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án vào chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội năm 2019 để Quốc hội xem xét, cho ý kiến đối với dự án Luật này tại kỳ họp dự kiến tháng 5-2019 và xem xét, thông qua tại kỳ họp dự kiến tháng 10-2019.

Mục tiêu của Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án là khuyến khích các bên sử dụng hòa giải, đối thoại; giúp các bên có thêm lựa chọn để giải quyết tranh chấp; khắc phục những hạn chế, vướng mắc của các phương thức hòa giải, đối thoại hiện có; giải quyết nhanh chóng, triệt để, hiệu quả các tranh chấp; tăng tỷ lệ hòa giải, đối thoại thành, giảm số lượng các vụ án phải giải quyết bằng hình thức mở phiên tòa xét xử; tạo thuận lợi cho việc thi hành kết quả hòa giải, đối thoại thành tại Tòa án; gìn giữ sự đoàn kết trong nhân dân, vì mục tiêu phát triển ổn định, lâu dài.

Việc xây dựng Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án phải bảo đảm nguyên tắc về cải cách tư pháp, cải cách hành chính như không làm tăng bộ máy, tổ chức, biên chế của Tòa án nhân dân, thu hút sự tham gia của các nguồn lực trong xã hội trong giải quyết tranh chấp, khiếu kiện; trình tự, thủ tục hòa giải, đối thoại đơn giản; bảo đảm kết quả hòa giải, đối thoại tại Tòa án được Tòa án công nhận có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, việc xét xử là phương thức giải quyết tranh chấp được sử dụng cuối cùng nếu việc hòa giải, đối thoại tại Tòa án không thành; tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm, pháp luật nước ngoài về hòa giải, đối thoại.

Phạm vi hòa giải, đối thoại theo Luật này được thực hiện đối với các tranh chấp dân sự, khiếu kiện hành chính; yêu cầu công nhận thuận tình ly hôn, thỏa thuận nuôi con, chia tài sản khi ly hôn thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hoặc các mâu thuẫn, tranh chấp dân sự, hành chính do một hoặc các bên yêu cầu Tòa án hòa giải, đối thoại. Hoạt động hòa giải, đối thoại theo pháp luật tố tụng dân sự, pháp luật tố tụng hành chính không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này. 

Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án sẽ xác định tiêu chuẩn Hòa giải viên, Đối thoại viên để bảo đảm lựa chọn được đội ngũ nhân lực có năng lực, trình độ, uy tín, tạo niềm tin cho xã hội. Tùy từng điều kiện, đặc điểm của từng địa phương mà nơi nào có nhu cầu, đủ điều kiện thì thành lập Trung tâm hòa giải, đối thoại tại Tòa án. Việc quản lý Trung tâm do lãnh đạo hoặc Thẩm phán Tòa án thực hiện kiêm nhiệm. Những địa phương không thành lập Trung tâm thì mỗi Tòa án nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh có danh sách Hòa giải viên, Đối thoại viên để thực hiện việc hòa giải, đối thoại tại Tòa án. Tòa án phân công luân phiên một Thẩm phán để điều phối, tổ chức hoạt động, hỗ trợ Hòa giải viên, Đối thoại viên. Trình tự, thủ tục hòa giải, đối thoại thuận tiện, linh hoạt, bảo đảm bí mật thông tin. Thủ tục công nhận kết quả hòa giải, đối thoại tại Tòa án  đơn giản, hiệu lực cao, đáp ứng yêu cầu bảo vệ nhanh quyền, lợi ích của các bên.

Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước; sự quan tâm, ủng hộ của cấp ủy, chính quyền các cấp và thu hút sự tham gia của nhân dân vào hoạt động hòa giải, đối thoại tại Tòa án: Xây dựng đất nước phát triển, ổn định lâu dài là trách nhiệm của toàn bộ hệ thống chính trị, của cả Đảng, Nhà nước và nhân dân; mỗi cơ quan, tổ chức, cá nhân đều phải đóng góp thực hiện trách nhiệm này. Lịch sử xây dựng và bảo vệ đất nước đã cho thấy mọi thắng lợi, thành tích mà nhân dân ta đã đạt được trong bất kỳ lĩnh vực nào đều không tách rời sự lãnh đạo của Đảng; vai trò lãnh đạo của Đảng đã được khẳng định cả trong lý luận và thực tiễn; yêu cầu về đổi mới, tăng cường hòa giải, đối thoại đã, đang và tiếp tục cần sự quan tâm, chỉ đạo quyết liệt của Đảng, sự ủng hộ của cấp ủy, chính quyền địa phương các cấp và nhân dân. Sự tham gia của nhân dân vào hoạt động hòa giải không chỉ thể hiện ở sự đóng góp bằng nhân lực chất lượng cao từ xã hội tham gia làm Hòa giải viên, Đối thoại viên, mà còn là sự mạnh dạn đặt niềm tin của tổ chức, cá nhân vào việc giải quyết tranh chấp thông qua hòa giải, đối thoại tại Tòa án. Nhân dân có tham gia giải quyết tranh chấp bằng hòa giải, đối thoại tại Tòa án thì mô hình này mới có cơ hội để thực hành, rút kinh nghiệm và phát triển. Kết quả thí điểm tại thành phố Hải Phòng là minh chứng rất rõ về tác dụng từ sự chỉ đạo, ủng hộ của cấp ủy, chính quyền các cấp và niềm tin của nhân dân vào mô hình này.

Đầu tư nguồn lực của Nhà nước vào hoạt động hòa giải, đối thoại tại Tòa án: Để thực hiện hòa giải, đối thoại tại Tòa án theo dự án Luật này trên phạm vi cả nước, bên cạnh việc xã hội hóa bằng cách tăng cường huy động nguồn nhân lực không nằm trong biên chế nhà nước, thì Nhà nước phải có sự đầu tư cơ sở vật chất, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cho Hòa giải viên, Đối thoại viên và một khoản chi nhỏ khi hòa giải thành, đối thoại thành. Mô hình này được thực hiện sẽ sử dụng hiệu quả nguồn ngân sách nhà nước đầu tư; tiết kiệm chi phí cho người dân và xã hội, ổn định của các quan hệ xã hội - đây cũng là mục tiêu phát triển của văn minh nhân loại.

Hiệu quả, ý nghĩa của hòa giải, đối thoại gắn với Tòa án đã được khẳng định ở nhiều quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, với sự quan tâm, chỉ đạo của Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương, sự đồng thuận và phối hợp giúp đỡ của các bộ, ban, ngành trung ương, cấp ủy và chính quyền các địa phương; trước những kết quả tích cực đạt được qua thực hiện thí điểm tại thành phố Hải Phòng cùng với sự quyết tâm, nỗ lực của cán bộ, Thẩm phán, các Hòa giải viên, Đối thoại viên… chúng tôi tin tưởng rằng, phương thức hòa giải, đối thoại tại Tòa án được nhân rộng, luật hóa thì sẽ nhận được sự đồng thuận của xã hội, góp phần hóa giải mâu thuẫn, tăng cường đoàn kết, ổn định quan hệ xã hội, giảm tải áp lực xét xử cho Tòa án, tiết kiệm công sức, thời gian, chi phí cho nhân dân và Nhà nước, góp phần đẩy mạnh sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước trong tình hình mới.