Sai sót cần lưu ý về thời hiệu khởi kiện và thẩm quyền thụ lý vụ án hành chính

Trong quá trình nghiên cứu xem xét, giải quyết các vụ án hành chính theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm, TANDTC thấy một số bản án hành chính có hiệu lực pháp luật của Tòa án các cấp, khi áp dụng Luật Tố tụng hành chính để giải quyết còn có vi phạm thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật.

Sai sót trong xác định thời hiệu khởi kiện, thẩm quyền thụ lý

Theo qui định tại khoản 3, khoản 5 Điều 116 Luật TTHC qui định về Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là:  01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;  01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại”. Các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính.

Các cán bộ, Thẩm phán, Thư ký Tòa án tại buổi tập huấn về tố tụng hành chính

Nhưng trong quá trình xem xét giải quyết vụ án có Tòa án nhầm lẫn, giải quyết cả khiếu kiện khi đã hết thời hiệu là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. vì cho rằng: theo khoản 5 Điều 116 Luật TTHC (5. Các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính) thì HĐXX được áp dụng điểm a khoản 1 Điều 157 Bộ luật Dân sự năm 2015 (Bắt đầu lại thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự ).

Thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự bắt đầu lại trong trường hợp sau đây: Bên có nghĩa vụ đã thừa nhận một phần hoặc toàn bộ nghĩa vụ của mình đối với người khởi kiện. Việc áp dụng khoản 5 Điều 116 luật TTHC chỉ cho phép, khi giải quyết vụ án hành chính Tòa án được áp dụng các Điều 144, Điều 145, Điều 146 của Bộ Luật dân sự.

Tiếp đến là sai sót về việc thụ lý vụ án không đúng thẩm quyền. Điều 30 Luật tố tụng hành chính quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án gồm:

“1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định, hành vi sau đây: Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật; Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức...”.

Theo qui định tại khoản 6 Điều 3 Luật TTHC: “Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức”.

Nhưng trong quá trình thụ lý và giải quyết vụ án, có HĐXX đã nhầm lẫn giải quyết cả loại việc không thuộc thẩm quyền (Quyết định hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức) quy định tại điểm c khoản 1 Điều 30 và khoản 6 Điều 3 Luật TTHC.

Ví dụ: Vụ án hành chính Ông Lê Hữu Hiền khởi kiện về việc ngày 27/3/1958, ngày 05/01/2018, Cục Thuế tỉnh Thanh Hóa ra Quyết định số 15/QĐ-CT về việc cho ông Lê Hữu Hiền được nghỉ hưu từ ngày 01/4/2018.

Xét yêu cầu khởi kiện của ông Hiền thấy: các quyết định này đều là văn bản hành chính được ban hành khi xem xét quyết định và giải quyết khiếu nại đối với cán bộ công chức trong công tác tổ chức cán bộ. Đây là các quyết định hành chính mang tính nội bộ của Cục thuế tỉnh Thanh Hóa.

Theo quy định tại khoản 6 Điều 3; điểm c khoản 1 Điều 30 của Luật tố tụng hành chính quy định về quyết định hành chính mang tính nội bộ và khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án thì: Tòa án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, “trừ các quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức”.

Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức theo khoản 6 Điều 3 LTTHC “là những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức”.

Do đó, Tòa án cấp sơ thẩm đã thụ lý và giải quyết vụ án trong trường hợp này là không đúng thẩm quyền theo quy định của LTTHC, vì nội dung khiếu kiện này mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức, không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng vụ án hành chính. Do bản án hành chính sơ thẩm có kháng cáo, nên Tòa án cấp phúc thẩm đã ra quyết định hủy bản án hành chính sơ thẩm, đình chỉ giải quyết vụ án vì sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án (theo khoản 4 Điều 241 LTTHC), là có căn cứ và đúng pháp luật.

Quyền bác yêu cầu khởi kiện; cách xác định tư cách người tham gia tố tụng

Theo qui định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật TTHC, HĐXX được quyền “bác yêu cầu khởi kiện, nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật”;

Tuy nhiên, trong thực tiễn xét xử vẫn còn HĐXX nhầm lẫn, sau khi bác yêu cầu khởi kiện, vì đương sự khởi kiện không có căn cứ pháp luật, nhưng lại vẫn quyết định “thêm” giữ nguyên QĐHC, là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật.

Như vậy, căn cứ vào quy định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật TTHC, HĐXX Tòa án cấp sơ thẩm tuyên vượt quá thẩm quyền; HĐXX Tòa án cấp phúc thẩm cũng không phát hiện ra sai sót của Tòa án cấp sơ thẩm và cũng tuyên án vượt quá thẩm quyền. Mặc dù Tòa án hai cấp có thể đã giải quyết đúng nội dung vụ án hành chính này, tuy nhiên, trong mọi trường hợp việc Tòa án ra quyết định giữ nguyên Quyết định hành chính (đối tượng khởi kiện vụ án hành chính) đều là trường hợp vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng gây thiệt hại cho người bị kiện (trong vụ án hành chính trường hợp này đều là cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước) nên trong mọi trường hợp việc Tòa án ra quyết định giữ nguyên Quyết định hành chính đều đã bị Chánh án TANDTC kháng nghị theo qui định tại điểm b khoản 1 Điều 255 “có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật”.

TS. Đào Thị Xuân Lan, Thẩm phán TANDTC

Ngoài ra, chúng tôi xin đề cập thêm về những sai sót của HĐXX khi không xem xét tính hợp pháp của quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan; Xác định sai hoặc thiếu tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan tham gia tố tụng.

Theo qui định tại khoản 1 Điều 193 Luật TTHC về thẩm quyền của HĐXX: “1. HĐXX xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan”;

Theo quy định tại điểm b, c khoản 2 Điều 193 LTTHC: HĐXX có quyền quyết định: Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; đồng thời kiến nghị cách thức xử lý đối với quyết định hành chính trái pháp luật đã bị hủy;

Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên bố hành vi hành chính là trái pháp luật, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật;

Nội dung qui định trên của Luật TTHC thể hiện khi giải quyết vụ án hành chính, Tòa án phải xem xét quyết định các vấn đề về tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của quyết định hành chính hoặc việc thực hiện hành vi hành chính bị khởi kiện; Tính hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính hoặc việc thực hiện hành vi hành chính; Thời hiệu, thời hạn ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính; Mối liên hệ giữa quyết định hành chính, hành vi hành chính với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan; Tính hợp pháp và có căn cứ của văn bản hành chính có liên quan (nếu có); Vấn đề bồi thường thiệt hại và vấn đề khác (nếu có) của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện (theo khoản 3 Điều 191 LTTHC) và các quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện.

Nhưng trong khi giải quyết vụ án hành chính, có HĐXX vẫn còn để sai sót không xem xét, đánh giá tính hợp pháp của các quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đến QĐHC, HVHC bị kiện trong vụ án hành chính đó. Trong trường hợp này cũng có thể làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật, thì bản án đã có sai sót sẽ bị kháng nghị theo qui định tại điểm b khoản 1 Điều 255 Luật TTHC (b) Có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật).

Về các định sai hoặc thiếu tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan tham gia tố tụng; sai sót trong xác minh, thu thập, đánh giá chứng cứ:

  Theo quy định tại khoản 1, điểm b, c khoản 2 Điều 193 Luật tố tụng hành chính 2015, khi Tòa án xem xét các quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện (nếu có) thì Tòa án phải xác định người ký ban hành các quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đó là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính.

Nhưng trong một số trường hợp khi giải quyết vụ án hành chính, HĐXX đã chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật (điểm b khoản 2 Điều 193 LTTHC) hoặc chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên bố hành vi hành chính trái pháp luật (điểm c khoản 2 Điều 193) nhưng đã không tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có), nên đồng thời đã bỏ sót cả những người ký quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan không tham gia tố tụng.

Trường hợp này bị coi là có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng, làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng qui định của pháp luật, vụ án hành chính này sẽ bị kháng nghị theo qui định tại điểm điểm b khoản 1 Điều 255 LTTHC (Có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật).

Theo qui định tại Điều 78 LTTHC về nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, chứng minh trong tố tụng hành chính, quy định: Người khởi kiện có nghĩa vụ cung cấp bản sao quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, bản sao quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có), cung cấp chứng cứ khác để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; trường hợp không cung cấp được thì phải nêu rõ lý do;

Người bị kiện có nghĩa vụ cung cấp cho Tòa án hồ sơ giải quyết khiếu nại (nếu có) và bản sao các văn bản, tài liệu mà căn cứ vào đó để ra quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh hoặc có hành vi hành chính; Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”;

Hoặc tại khoản 2 Điều 84 Luật TTHC cũng đã quy định rõ về các trường hợp xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của Thẩm phán như: Lấy lời khai của đương sự, người làm chứng; Đối chất giữa các đương sự với nhau, giữa các đương sự với người làm chứng; Xem xét, thẩm định tại chỗ; Trưng cầu giám định;…

Tuy nhiên, trong thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính, Thẩm phán, HĐXX mắc sai sót là xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ chưa đầy đủ đã ra quyết định bác yêu cầu khởi kiện của đương sự làm thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ, nên có đủ căn cứ để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm.