Làm rõ sự khác biệt giữa văn bản pháp luật và văn bản quy phạm phạm pháp luật

Thứ trưởng Bộ Tư pháp Đinh Trung Tụng phát biểu tại phiên họp. (Ảnh: An Đăng/TTXVN)

Qua thảo luận, các ý kiến tán thành với sự cần thiết xây dựng, ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) trên cơ sở Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND (Luật năm 2004) và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế Luật năm 1996 (Luật năm 2008) .

Sau gần 20 năm thi hành Luật năm 1996, 10 năm thi hành Luật năm 2004 và 6 năm thi hành Luật năm 2008, Nhà nước ta đã xây dựng được một hệ thống pháp luật đồ sộ. Tuy nhiên bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình thực hiện các Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bộc lộ những bất cập, hạn chế. Hệ thống pháp luật quá phức tạp, cồng kềnh với số lượng quá lớn và quá nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật có thứ bậc hiệu lực không thật rõ ràng do nhiều cơ quan có thẩm quyền từ Trung ương đến chính quyền cấp xã ban hành. Điều này đã gây khó khăn cho việc tuân thủ, áp dụng, thi hành.

Hệ thống pháp luật thiếu tính ổn định do chất lượng nhiều văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế, tính khả thi chưa cao, phải sửa đi sửa lại nhiều lần, ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường đầu tư - kinh doanh và cuộc sống người dân. Hiệu lực thi hành của hệ thống pháp luật chưa cao, tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh vẫn đang là nguyên nhân hạn chế hiệu lực thực tế của cả hệ thống pháp luật; chưa có cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc xây dựng, ban hành thông tư dẫn đến nhiều văn bản không phù hợp với thực tế, còn hiện tượng thiên về thuận lợi cho cơ quan quản lý, chưa tôn trọng đầy đủ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức…

Dự thảo Luật có 16 chương, 158 điều (tăng 4 chương, 63 điều so với Luật năm 2008; ít hơn 2 chương, tăng 7 điều so với tổng số chương, điều của cả hai Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành).

Các đại biểu đã thảo luận về phạm vi điều chỉnh của dự thảo luật. Hiện nay, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đang được quy định tại hai Luật. Tuy cùng điều chỉnh về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng nội dung của hai Luật này lại có những quy định không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau. Dự thảo Luật được xây dựng trên cơ sở hợp nhất hai Luật hiện hành về ban hành văn bản quy phạm pháp luật thành một Luật áp dụng thống nhất cho việc xây dựng và thi hành pháp luật từ Trung ương đến địa phương. Dự thảo Luật này không quy định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp; không quy định việc ban hành văn bản có chứa quy phạm, nhưng chỉ áp dụng trong nội bộ của bộ, ngành, không phù hợp với khái niệm “quy phạm pháp luật” đã được bổ sung trong dự thảo Luật.

Bên cạnh đó, để bảo đảm sự gắn kết giữa công tác xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật, góp phần đưa văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng đi vào cuộc sống, dự thảo Luật đã bổ sung một chương (Chương XI) với 9 điều để quy định về tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Về nội dung này, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội là cơ quan thẩm tra dự án luật đề nghị cân nhắc việc bổ sung quy định tại Chương XI về Tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo Ủy ban Pháp luật, thi hành pháp luật là nhiệm vụ của tất các cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương và địa phương. Thi hành pháp luật gồm nhiều nội dung khác nhau và được quy định ở nhiều văn bản pháp luật như, Luật phổ biến, giáo dục pháp luật, Luật tiếp công dân, Luật thanh tra... Quy định tại 9 điều trong dự thảo Luật vừa quá khái quát, chưa đầy đủ vừa không tương thích với tên gọi của dự thảo Luật (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật) và các nội dung tại các Chương khác trong dự thảo Luật. Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị cân nhắc chỉ quy định mang tính nguyên tắc về áp dụng pháp luật thay cho Chương XI về tổ chức thi hành pháp luật.

Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc Ksor Phước và một số ý kiến khác đề nghị Ban soạn thảo cần giải thích và làm rõ sự khác biệt giữa văn bản pháp luật và văn bản quy phạm phạm pháp luật. Điều này liên quan mật thiết tới nội dung về thẩm quyền ban hành, nội dung và hình thức của văn bản quy phạm pháp luật. Dự thảo Luật quy định văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội là Hiến pháp, Luật và của Ủy ban thường vụ Quốc hội là Pháp lệnh, không quy định Nghị quyết của Quốc hội và của Ủy ban thường vụ Quốc hội là văn bản quy phạm pháp luật.

Tán thành với đề nghị này, Chủ nhiệm Ủy ban về các vấn đề xã hội Trương Thị Mai đề nghị cần cân nhắc dự thảo Luật này là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay là Luật ban hành văn bản pháp luật. Theo đại biểu, nếu không quy định Nghị quyết của Quốc hội và của Ủy ban thường vụ Quốc hội là văn bản quy phạm pháp luật sẽ phát sinh một số vấn đề. Cụ thể như Nghị quyết về ngân sách hay Nghị quyết về kinh tế- xã hội sẽ nảy sinh tranh luận là có quy phạm pháp luật hay không có quy phạm pháp luật, có bắt buộc hay không? Đại biểu Trương Thị Mai nhấn mạnh nếu không làm rõ được vấn đề này, sẽ còn tranh luận nhiều.

Tiếp thu ý kiến này của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Phó Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cho biết Ban soạn thảo sẽ phối hợp cùng các cơ quan hữu quan và cơ quan thẩm tra dự thảo Luật, rà soát, giải thích làm rõ một số khái niệm, trong đó có khái niệm văn bản pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật theo hướng đơn giản, dễ hiểu và dễ áp dụng nhất.

Tại phiên làm việc, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thảo luận, làm rõ về thẩm quyền ban hành, nội dung và hình thức của văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh trong quá trình chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh.