Ngân hàng phát triển – Công cụ hữu hiệu để định hướng chiến lược phát triển quốc gia

1. Mô hình ngân hàng phát triển

Ngân hàng phát triển không phải là một khái niệm mới trên thị trường tài chính thế giới. Có nhiều định nghĩa về ngân hàng phát triển tùy theo từng góc nhìn. Ví dụ như World Bank năm 2012 định nghĩa: “Ngân hàng phát triển là một ngân hàng hoặc tổ chức tài chính với ít nhất 30% vốn sở hữu nhà nước được ủy quyền hợp pháp để thực hiện các dự án nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế xã hội trong một khu vực, lĩnh vực hoặc phân khúc thị trường nhất định”. Một định nghĩa khác của Ngân hàng phát triển nội địa Mỹ (IADB) cho rằng “Ngân hàng phát triển là một cơ quan nhà nước có nhiệm vụ thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển thông qua việc tài trợ cho các hoạt động, các lĩnh vực hoặc các phân đoạn kinh tế cụ thể”. Có thể thấy dù có thể có những khía cạnh khác nhau nhưng hoạt động của ngân hàng phát triển đều hướng đến các mục tiêu kinh tế xã hội trong những khu vực, lĩnh vực cụ thể hay nói cách khác là mang tính định hướng cao.

Mô hình ngân hàng phát triển được liên tục đổi mới để phù hợp với sự biến đổi của thị trường tài chính và yêu cầu phát triển ở từng quốc gia. Tiền thân của ngân hàng phát triển đó là các tổ chức tài chính phát triển mà thông qua tổ chức này, nguồn vốn nhà nước được sử dụng vào các dự án công nhằm mang lại những lợi ích cả về kinh tế và xã hội mà nhà nước hướng đến. Tuy nhiên, kể từ sau khủng hoảng nợ thế giới năm 1982, yêu cầu về tính “ngân hàng” trong các tổ chức tài chính này trở nên cấp thiết hơn. Không chỉ đơn giản là một trung gian tài chính, thực hiện nhận và phân bổ nguồn vốn mà các tổ chức tài chính này còn đóng vai trò lớn hơn tới sự thành bại của dự án đầu tư bao gồm thẩm định và thậm chí cả tham gia điều hành, giám sát việc sử dụng, hoàn trả vốn đúng thời hạn. Có nhiều mô hình ngân hàng phát triển khác nhau với những mức độ tham gia vào dự án đầu tư khác nhau nhưng nhìn chung đều mang lại hiệu quả cao hơn trong sử dụng vốn nhà nước.

TS. Nguyễn Đức Kiên - Tổ trưởng Tổ Tư vấn kinh tế của Thủ tướng

Ngân hàng phát triển là một công cụ hữu hiệu của nhà nước ở nhiều nước trên thế giới nhằm đáp ứng những yêu cầu đặc thù của những dự án phát triển mà không một trung gian tài chính nào có khả năng và mong muốn thực hiện:

Thứ nhất, kỳ hạn của khoản vay các dự án đầu tư phát triển thường là dài hạn. Đối với những tổ chức nhận tiền gửi như ngân hàng thương mại thuần túy thì việc sử dụng nguồn tiền gửi ngắn hạn của khách hàng để tài trợ cho những dự án dài hạn luôn tiềm ẩn những rủi ro lớn về kỳ hạn, do đó, các ngân hàng thương mại thường không mặn mà với những khoản vay dài hạn với giá trị lớn. Do vậy, mô hình ngân hàng phát triển ra đời nhằm cung cấp những khoản vay dài hạn, thậm chí còn đi kèm những hỗ trợ sau vay thêm một thời gian nữa là phù hợp với yêu cầu này.

Thứ hai, lãi suất của khoản vay đối với các dự án đầu tư phát triển phải ở mức hợp lý. Các tổ chức tài chính hoạt động vì mục đích thương mại luôn tìm kiếm những khoản đầu tư với mức sinh lời phù hợp với kỳ hạn, mức độ rủi ro, tài sản đảm bảo và kết cấu trả nợ của khoản vay. Tuy nhiên, đối với các dự án đầu tư phát triển, hiệu quả nó mang lại bao gồm cả lợi ích kinh tế trực tiếp, lợi ích kinh tế gián tiếp và các lợi ích xã hội khác. Nếu chỉ dùng các lợi ích kinh tế trực tiếp để đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư phát triển thì sẽ trở nên kém hấp dẫn và không thu hút được các tổ chức trung gian tài chính thông thường. Mô hình ngân hàng phát triển hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận đã đem tới giải pháp toàn diện cho vấn đề này thì tập trung vào nhìn nhận tổng thể lợi ích kinh tế và xã hội mà dự án đem lại thay vì chỉ tập trung vào các dự án có tính sinh lời kinh tế trực tiếp cao.

Thứ ba, các tổ chức trung gian tài chính thông thường chỉ tìm kiếm những dự án có tính sinh lời cao theo nguyên tắc thị trường nên rất khó có thể định hướng được nguồn tín dụng vào những lĩnh vực cần được ưu tiên phù hợp với bối cảnh kinh tế và mục tiêu của đất nước trong những giai đoạn nhất định. Với nguồn lực hữu hạn từ ngân sách, không thể đầu tư dàn trải theo hướng cấp phát mà không thu hồi vốn (hoặc thu hồi một phần) ở quá nhiều lĩnh vực, mô hình ngân hàng phát triển là công cụ hữu hiệu để bảo toàn và phát triển vốn ngân sách nhưng vẫn đảm bảo tập trung vốn đầu tư vào những lĩnh vực phù hợp với định hướng của đất nước.

Mô hình ngân hàng phát triển đã và đang đóng vai trò quan trọng trong tiến trình phát triển của nhiều nước trên thế giới, khắc phục được những sự mất cân đối của nền kinh tế thị trường trong việc phân bổ vốn tới những dự án đầu tư phát triển đem tới những lợi ích cả về kinh tế và xã hội to lớn, thể hiện vai trò dẫn dắt, mở đường và nâng cao hiệu quả đầu tư của vốn nhà nước.

      2. Vai trò định hướng chiến lược phát triển quốc gia tại Việt Nam của VDB

Ngân hàng Phát triển Việt Nam - tiền thân là Quỹ hỗ trợ phát triển huy động vốn trung và dài hạn, tiếp nhận và quản lý các nguồn vốn của Nhà nước dành cho tín dụng đầu tư phát triển để thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển của Nhà nước. VDB chính là một công cụ hữu hiệu của Chính phủ để thực hiện các nghiệp vụ tín dụng chính sách đầu tư vào những lĩnh vực đặc thù, cần được nhà nước ưu tiên nhằm thực hiện các mục tiêu về phát triển kinh tế - xã hội. Bài học kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, mô hình ngân hàng phát triển là cần thiết và phù hợp, đặc biệt đối với những quốc gia đang phát triển và trong đó có cả Việt Nam. Vai trò cần thiết của VDB trên thị trường tài chính thể hiện rất rõ nét ở một số khía cạnh sau đây:

- Để thực hiện chiến lược công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đòi hỏi Việt Nam phải có một lượng vốn lớn để đầu tư các dự án về cơ sở hạ tầng cơ bản, đặt nền móng cho các hoạt động kinh tế khác diễn ra có hiệu quả. Tuy nhiên, nguồn lực ngân sách nhà nước lại có hạn và phải đảm đương nhiều nhiệm vụ khác nhau nên không thể trông chờ hoàn toàn vào cơ chế cấp phát ngân sách nhà nước. Do vậy, khi VDB thực hiện nghiệp vụ tín dụng chính sách, chỉ cho vay với lãi suất ưu đãi chứ không thực hiện cấp phát, sẽ vừa nuôi dưỡng được nguồn ngân sách dành cho các dự án đầu tư theo định hướng và vừa nâng cao trách nhiệm sử dụng vốn của nhà đầu tư thông qua các nghiệp vụ thẩm định và giám sát mục đích sử dụng vốn.

- Đại hội Đảng lần thứ XIII đã một lần nữa quán triệt quan điểm về thể chế kinh tế ở nước ta là thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong đó, định hướng xã hội chủ nghĩa trong phát triển kinh tế thị trường phản ánh mục tiêu, phương thức phát triển, phân phối và cơ chế quản lý kinh tế, nhằm phát huy tối đa lợi thế của thị trường, đồng thời khắc phục tới mức thấp nhất những khuyết tật của nó nhằm phục vụ lợi ích cho người dân và cuối cùng là hướng đến thực hiện mục tiêu chung là xây dựng thành công xã hội chủ nghĩa.

Để giữ vững được những định hướng như nêu trên, Nhà nước giữ vai trò đặc biệt quan trọng, phải trở thành chủ thể định hướng nền kinh tế để các chủ thể kinh tế khác thực hiện theo các định hướng đó. Trong lĩnh vực đầu tư, vai trò định hướng của Nhà nước thể hiện ở việc tập trung nguồn lực vào một số những ưu tiên nhất định thay vì để thị trường tự vận hành theo các quy luật kinh tế cơ bản. Có những lĩnh vực mà đối với khu vực tư nhân là không hấp dẫn vì tỷ lệ sinh lời thấp; nhưng nếu xét trên tổng thể lại mở ra cơ hội lớn khi trở thành nền tảng vững chắc cho các hoạt động kinh tế khác phát triển và đem lại những lợi ích to lớn về mặt xã hội. Thông qua VDB, Nhà nước có được công cụ để tập trung nguồn lực và cho vay đối với những lĩnh vực này nhằm mục tiêu thể hiện vai trò dẫn dắt, kiến tạo, đảm bảo nguồn vốn được đầu tư đúng nơi, đúng lúc với hiệu quả cao và tạo ra lợi ích tổng thể cả về kinh tế - xã hội là cao nhất.

- Cùng với mô hình Ngân hàng Chính sách xã hội là công cụ của Nhà nước để hỗ trợ các đối tượng yếu thế trong xã hội, ít có khả năng tiếp cận hệ thống tài chính hiện; mô hình VDB cũng là một công cụ để Nhà nước hỗ trợ đối với các dự án đặc thù với quy mô lớn, thời hạn dài và mang lại nhiều lợi ích xã hội. Đây chính là vai trò của Nhà nước trong việc khắc phục những khiếm khuyết của cơ chế thị trường tự do, đáp ứng những nhu cầu vốn chính đáng của nền kinh tế…

Trong những năm qua, VDB đã có những đóng góp quan trọng trong việc đồng hành cùng ngân sách nhà nước và hệ thống tài chính; đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư phát triển của nền kinh tế thông qua một số dự án quan trọng như Thuỷ điện Sơn La, Thuỷ điện Lai Châu, Nhà máy Lọc dầu Dung Quất, Nhà máy đạm Cà Mau, Vệ tinh Vinasat 1 và 2, Đường ôtô cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, Điện gió Bạc Liêu, Nhà máy sữa TH, Hệ thống truyền tải điện miền Trung, miền Nam... và một số chương trình, như: Kiên cố hóa kênh mương, giao thông nông thôn, năng lượng nông thôn, tôn nền vượt lũ vùng Đồng bằng sông Cửu Long, trồng rừng phủ xanh đồi núi trọc, đầu tư nâng cấp và xây mới các bệnh viện công lớn tuyến Trung ương và hệ thống trường học các cấp trên cả nước, quản lý vốn ủy thác từ các Quỹ Đầu tư phát triển của các địa phương… có ý nghĩa đặc biệt quan trọng góp phần thực hiện các mục tiêu Quốc gia về: xây dựng nông thôn mới, phát triển kinh tế - xã hội các khu vực vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn nhằm đảm bảo an sinh xã hội.

Để VDB tiếp tục thực hiện hiệu quả vai trò của mình là công cụ cung cấp nguồn vốn dài hạn cho các dự án đầu tư phát triển mang lại lợi ích cả về kinh tế - xã hội, Chính phủ cần nghiên cứu bổ sung, hoàn thiện một số cơ chế nhằm tháo gỡ những khó khăn, trước hết là đảm bảo nguồn vốn đầu vào cho VDB, quyết toán khoản ngân sách Nhà nước vẫn đang nợ đọng tại VDB...

VDB đã, đang và sẽ là một công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện vai trò chủ đạo trong thực hiện chính sách tài chính quốc gia, điều tiết kinh tế vĩ mô và khắc phục những khiếm khuyết hiện hữu của cơ chế thị trường thông qua việc cấp tín dụng cho những dự án đầu tư phát triển có hiệu quả cao cả về kinh tế và xã hội. Trong bối cảnh phát triển kinh tế đòi hỏi một nguồn vốn lớn, VDB cần tiếp tục chủ động, trách nhiệm, quyết tâm hoàn thành mọi nhiệm vụ, kế hoạch, từng bước hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động, tạo nền tảng vững chắc bước vào giai đoạn phát triển mới và phát huy có hiệu quả vai trò ngân hàng chính sách của Chính phủ trong hỗ trợ phát triển nền kinh tế, góp phần đưa đất nước vươn cao tầm vóc và hội nhập quốc tế./.

TS. Nguyễn Đức Kiên - Tổ trưởng Tổ Tư vấn kinh tế của Thủ tướng

ThS. Đào Minh Thắng - BPGV Tổ Tư vấn kinh tế của Thủ tướng

TS. Nguyễn Đức Kiên - ThS. Đào Minh Thắng