Kiện toàn, đổi mới hệ thống Tòa án hiện nay

Đồng thời bám sát cơ sở, đồng bộ với tổ chức cơ sở Đảng, cơ quan dân cử, các cơ quan tiến hành tố tụng và bổ trợ tư pháp của địa phương… nhưng cũng đã bộc lộ không ít những hạn chế, bất cập, nhất là chưa phát huy được đầy đủ tính độc lập của Tòa án.

Nghị quyết số 49-NQ/TW và Kết luận số 79-KL/TW của Bộ Chính trị cũng đã xác định việc Tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử không phụ thuộc vào đơn vị hành chính và phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động đối với Tòa án theo 4 cấp: TAND sơ thẩm khu vực; TAND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; TAND cấp cao và TANDTC.

Đại biểu Đào Xuân Lan phát biểu tại Quốc hội

Bản Hiến pháp mới vừa được Quốc hội thông qua đã xác định: TAND là cơ quan xét xử của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp và TAND gồm TANDTC và các Tòa án khác do Luật định. Bên cạnh đó là những nguyên tắc rất cơ bản, định hướng cho việc sửa đổi về tổ chức hệ thống và xác định thẩm quyền xét xử của Tòa án các cấp theo tinh thần cải cách tư pháp, sẽ làm cơ sở pháp lý quan trọng cho việc xây dựng hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử phù hợp với nội dung Nghị quyết số 49/NQ-TW và Kết luận số 79-KL/TW mà Bộ Chính trị đã đề ra.

Vì vậy, việc tổ chức TAND sơ thẩm khu vực không phụ thuộc vào địa giới hành chính sẽ đề cao tính độc lập, khách quan, tuân thủ pháp luật trong hoạt động xét xử, hạn chế sự lệ thuộc giữa TAND với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; bảo đảm thực hiện có hiệu quả nguyên tắc Hiến định về tổ chức và hoạt động của Tòa án; Khi xét xử, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm (Điều 103). 

Thực tế cho thấy, Luật Tổ chức TAND năm 2002 đã quy định hệ thống tổ chức Tòa án ở nước ta được tổ chức theo đơn vị hành chính. Do được tổ chức theo đơn vị hành chính cấp huyện nên trong nhận thức của các ngành, các cấp, TAND cấp huyện được coi như một đơn vị chức năng thuộc đơn vị hành chính cấp huyện. Điều này có ảnh hưởng đến địa vị pháp lý của TAND cấp huyện, gây khó khăn cho việc xử lý, giải quyết các vấn đề về tổ chức và hoạt động của Tòa án, ảnh hưởng đến việc thực hiện nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án, nhất là trong việc giải quyết các vụ án hành chính, khi một bên trong vụ án là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đó. 

Theo mô hình hiện nay, TAND cấp huyện được tổ chức dàn trải, cồng kềnh trong khi số lượng các vụ việc phải giải quyết của mỗi Tòa án phụ thuộc vào đặc điểm dân số, địa lý, mức độ phát triển kinh tế - xã hội, số lượng tội phạm, tranh chấp dân sự, kinh doanh thương mại,… xảy ra trên từng địa bàn, có nơi quá nhiều việc, ngược lại có nơi lại quá ít việc. Thực tế này đang tạo ra những khó khăn trong việc kiện toàn, nâng cao năng lực và ảnh hưởng đến chất lượng công tác của các Toà án cấp huyện.

Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp xét xử là trọng tâm

Theo quy định hiện hành thì thẩm quyền xét xử của mỗi Toà án đang được xác định vừa theo lãnh thổ vừa theo tính chất các vụ việc đã được quy định trong Luật Tổ chức TAND và các Luật tố tụng. Trong đó, TAND cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, còn lại các Toà án cấp trên đều có thẩm quyền xét xử hỗn hợp, hoặc vừa phúc thẩm, vừa giám đốc thẩm như của TANDTC, hoặc có đầy đủ cả ba thẩm quyền xét xử theo trình tự giải quyết một vụ án, đó là vừa sơ thẩm, vừa phúc thẩm, vừa giám đốc thẩm, tái thẩm như thẩm quyền tại Toà án cấp tỉnh. Điều này là chưa thể hiện đúng tính chất hoạt động, vai trò, vị trí của Toà án. Đối với TANDTC khi thực hiện thẩm quyền giải quyết, xét xử phúc thẩm đối với các bản án, quyết định sơ thẩm của Toà án cấp tỉnh bị kháng cáo, kháng nghị cũng có những bản án, quyết định phúc thẩm của các Toà phúc thẩm của TANDTC đã bị kháng nghị và bị huỷ theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm bởi chính TANDTC. Điều này sẽ không còn phù hợp với quy định TANDTC là cơ quan xét xử cao nhất của Nước CHXHCN Việt Nam. 

Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành quy định chế định giám đốc thẩm, tái thẩm là nhằm tạo cơ chế để khắc phục các sai lầm nghiêm trọng trong việc giải quyết, xét xử các vụ án và để thống nhất trong việc áp dụng pháp luật và đường lối xét xử chung của cả hệ thống Toà án. Tuy nhiên, việc có quá nhiều cơ quan có thẩm quyền giám đốc thẩm, tái thẩm (gồm 63 Toà án cấp tỉnh, 5 Toà chuyên trách của TANDTC và Hội đồng Thẩm phán TANDTC) thì khó đảm bảo mục tiêu thống nhất trong việc áp dụng pháp luật và xác định đường lối xét xử chung của chế định giám đốc thẩm, tái thẩm. 

Với thực trạng trên, tổ chức và hoạt động của các TAND chưa theo kịp với sự phát triển và đòi hỏi của đời sống chính trị, kinh tế và xã hội. Những bất cập trong hệ thống TAND hiện nay phần nào đã làm hạn chế vai trò và sự phát triển, tiến bộ của ngành Tòa án, với tư cách là một thiết chế để thực hiện quyền tư pháp của quốc gia. Điều đó đặt ra những yêu cầu, đòi hỏi phải củng cố, kiện toàn hệ thống Tòa án, bảo đảm để Tòa án trở thành công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong việc bảo vệ pháp luật và là chỗ dựa tin cậy của nhân dân trong việc bảo vệ công lý. Chính vì vậy, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của TAND với mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu bộ máy và phương thức hoạt động hợp lý, khoa học hơn so với hiện nay là một đòi hỏi thực tiễn khách quan. 

Việc thay đổi tổ chức Tòa án dựa trên tiêu chí địa giới hành chính, sang tiêu chí chức năng, thẩm quyền xét xử là sự đổi mới có tính chất đột phá trong chiến lược cải cách tư pháp, có ý nghĩa bảo đảm nguyên tắc độc lập trong xét xử của Tòa án. Mặt khác, bảo đảm được tính hiệu lực và hiệu quả của toàn bộ hệ thống Tòa án, khắc phục được những hạn chế, bất cập của mô hình tổ chức hệ thống Tòa án hiện hành, đồng thời đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế.

Do vậy, việc xác định thẩm quyền xét xử của TAND theo tinh thần cải cách tư pháp cần tính đến các yêu cầu sau: Tòa án sơ thẩm khu vực thành lập ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện trong cùng một đơn vị hành chính cấp tỉnh. Với vai trò, tính chất và vị trí là Tòa án cấp sơ thẩm trong hệ thống Tòa án, thẩm quyền của Tòa án sơ thẩm khu vực theo NQ 49-NQ/TW và KL 79-KL/TW là giải quyết, xét xử theo thủ tục sơ thẩm hầu hết các vụ, việc thuộc thẩm quyền của Toà án (như TAND cấp huyện hiện nay) và từng bước mở rộng thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính và các loại việc khác. Bên cạnh thẩm quyền xét xử chung nói trên, thẩm quyền xét xử cụ thể của mỗi Tòa án sơ thẩm khu vực còn được xác định theo địa hạt (lãnh thổ). Thẩm quyền theo địa hạt (lãnh thổ) của mỗi Tòa án sơ thẩm ở từng khu vực sẽ được xác định tùy thuộc điều kiện đơn vị đó được thành lập ở một hay một số đơn vị hành chính cấp huyện trong một tỉnh hoặc thành phố trực thuộc Trung ương. 

Còn TAND cấp tỉnh, theo cơ cấu, tổ chức TAND 4 cấp, thì TAND cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án, quyết định của TAND sơ thẩm khu vực có kháng cáo, kháng nghị; xét xử sơ thẩm một số vụ án không thuộc thẩm quyền của TAND sơ thẩm khu vực thuộc địa hạt của tỉnh đó và hướng dẫn nghiệp vụ xét xử đối với các Tòa án cấp dưới; không thực hiện nhiệm vụ giám đốc thẩm, tái thẩm. Vì TAND cấp tỉnh vẫn phải báo cáo công tác trước HĐND cấp tỉnh nên TAND cấp tỉnh vẫn thực hiện một số chức năng giám đốc - kiểm tra đối với bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp dưới; đảm bảo thống nhất về đường lối xét xử; Chánh án TAND tỉnh có quyền kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm đối với bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp dưới nhưng không thực hiện chức năng xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm...

Về TAND cấp cao, theo NQ 49-NQ/TW và KL 79-KL/TW, thì TAND cấp cao sẽ được thành lập trên cơ sở ba Tòa phúc thẩm hiện nay của TANDTC, có thẩm quyền thực hiện chức năng xét xử phúc thẩm các bản án, quyết định sơ thẩm của TAND cấp tỉnh có kháng cáo, kháng nghị và giám đốc thẩm, tái thẩm các bản án, quyết định của Toà án cấp dưới đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị. Việc thành lập và quy định thẩm quyền của Tòa án cấp cao như trên, sẽ giảm thẩm quyền của TANDTC trong xét xử phúc thẩm và giám đốc thẩm như hiện nay, để tập trung thực hiện các nhiệm vụ khác như: quản lý ngành, xây dựng các đề án về cải cách tư pháp và đặc biệt là tổng kết thực tiễn xét xử và hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật trong toàn ngành, và thực hiện các nhiệm vụ khác được giao.

Khi hệ thống Tòa án được tổ chức lại theo tinh thần cải cách tư pháp, thì TANDTC có thẩm quyền thực hiện việc xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm đối với các bản án, quyết định của Tòa án cấp cao; giám đốc việc xét xử của TAND các cấp; tổng kết thực tiễn xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật; và quản lý các Toà án về tổ chức. Để thực hiện tốt thẩm quyền “bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử”, nên quy định trong Luật Tổ chức TAND (sửa đổi) về thẩm quyền phát triển án lệ cho TANDTC. Vì thực tiễn cho thấy, từ khi tổng kết vướng mắc, bất cập trong xét xử cho đến khi ban hành được văn bản hướng dẫn áp dụng thống nhất phải có một khoảng thời gian nhất định, phải tuân thủ các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và phụ thuộc vào sự phối hợp của các cơ quan có liên quan..., trong khi đó, yêu cầu công tác xét xử luôn đòi hỏi phải sớm có hướng dẫn kịp thời để áp dụng. 

Trên đây là những nhận định bước đầu về cơ sở lý luận, thực tiễn và việc xác định thẩm quyền xét xử của TAND các cấp, theo mô hình tổ chức hệ thống TAND mà Nghị quyết số 49-NQ/TW và kết luận 79-KL/TW đề ra.

TS Đào Thị Xuân Lan (Ủy viên thường trực Ủy ban Tư pháp Quốc hội)