Góp ý xây dựng Luật Tố tụng hành chính: Đối tượng khởi kiện phải là Quyết định hành chính

Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng cho thấy chất lượng giải quyết, xét xử các vụ án hành chính chưa thực sự bảo đảm; số lượng các bản án, quyết định án hành chính bị huỷ, sửa chiếm tỷ lệ cao so với các loại án khác, nhiều vụ án kéo dài vi phạm quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử... Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến những tồn tại này là do một số quy định của Luật còn hạn chế, bất cập, gây khó khăn, vướng mắc trong việc giải quyết, xét xử vụ án của Tòa án từ khi nhận đơn, thụ lý cho đến lúc xét xử… Cụ thể như trong giai đoạn thụ lý vụ án, do quy định về nội dung, khái niệm của quyết định hành chính chưa rõ ràng dẫn đến việc nhận diện quyết định hành chính có thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính hay không còn có những cách hiểu khác nhau, từ đó Tòa án thụ lý hoặc không thụ lý trong nhiều trường hợp không đúng quy định của pháp luật.

Qua thực tiễn áp dụng Luật, nghiên cứu dự thảo Luật sửa đổi, tôi xin có một số ý kiến đóng góp đối với Điều 3, Luật tố tụng hành chính. Theo Luật hiện hành:

Khoản 1: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước,cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. 

Khoản 2: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan , tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”...

Khoản 1 và 2 Điều 3 dự thảo 4 của Luật :

“1. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước ban hành, quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức.

2. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ khi giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể làm ảnh hưởng, hạn chế việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức.”

Một phiên tòa hành chính

So với Điều 3 Luật hiện hành thì Điều 3 của dự thảo Luật có quy định chi tiết hơn và rõ ràng hơn, tuy nhiên điểm giống nhau không thay đổi ở khoản 1 của điều luật, đó là: “Quyết định hành chính là văn bản”... Đây là vấn đề mấu chốt dẫn đến khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật khi xem xét về vấn đề thẩm quyền giải quyết vụ án. Cụ thể là từ Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính 2010, Hội đồng Thẩm phán TANDTC đã ban hành Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 hướng dẫn thi hành. Tại Điều 1, Chương I, Nghị quyết, quy định như sau: “1. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm”…

Theo hướng dẫn, giải thích của Nghị quyết HĐTP, trong thực tiễn áp dụng pháp luật, các Tòa án gặp rất nhiều khó khăn khi nhận đơn, thụ lý giải quyết vụ án. Bởi lẽ, quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính không chỉ là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định mà còn dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn… Khi có đơn khởi kiện cán bộ Tòa án phải xem cả những thông báo, công văn… văn bản nào có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính, công văn nào không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Thực tiễn không ít trường hợp Tòa án thụ lý cả những văn bản không thuộc đối tượng khởi kiện và cũng không ít trường hợp Tòa án từ chối, trả lại đơn, đình chỉ việc giải quyết vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.

Qua thực tiễn này, theo tôi luật cần quy định nội dung quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính phải đúng nghĩa là một quyết định hành chính cả về hình thức, lẫn nội dung. Nếu vì lý do nào đó mà các cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản không đúng hình thức văn bản theo quy định thì có biện pháp chế tài chấn chỉnh, xử lý buộc phải ban hành văn bản đúng với quy định về hình thức và tên gọi của nó hoặc quy định đây là hành vi hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án.

Từ lý do trên tôi đề nghị sửa đổi bổ sung khoản 1 và khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính như sau: 

“1. Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước, hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước ban hành, quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức.

2. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước thực hiện, không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nhiệm vụ, công vụ khi giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể làm ảnh hưởng, hạn chế việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức.”

Luật quy định như vậy mới thể hiện đầy đủ quyết định hành chính, đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính phải là quyết định bằng văn bản (không phải quyết định bằng hình thức nào khác), những hành vi muốn né tránh không ra quyết định mà ban hành công văn, thông báo thay quyết định đều được xem là hành vi trái pháp luật và bị xử lý bằng chế tài theo quy định của pháp luật ( nội dung này cần quan tâm khi ban hành Luật ban hành quyết định hành chính sắp đến).